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工业化发生之后，为了对新的社会进行管理，行政改革势在必行。那么行政要想改革，首先就要改革政治架构。甲午战争之后，中国的知识精英、政治精英意识到，在中国传统的政治当中存在一个大问题，那就是中国的君主专制下，没有自由言说的空间，这还不是民间的言论开放，而是在政治决策上，没有单独的一个议政机构。像中央层面的决策，决策者就是执行者，执行者又是监督者，这个问题就很严重。
所以，在中国出现了资本主义之后，当时认同改革的有识之士达成了一个共识：在高层政治当中应该成立一个专门用来“讨论”的机构。于是，从1898年开始，清政府就采取了一系列的措施进行改革。而随着越来越多的旧衙门被废除，有一个新的问题出现了：被废除的干部怎么来安排？这种议论直到王照事件之后，渐渐达到顶峰，也随之出现了各种各样的名称，比如“集贤苑”“议政局”“懋勤殿”。随着讨论的进行，这种建议越来越多，我们可以从戊戌变法的档案史料当中看到，里面有许多针对此事的奏折。这种建议并不是来自某一个个人，而是来自各个方面，即是说，它们绝非康有为一个人的建议，后来的张元济这些人，都提出过类似的建议。